CONTRATACIÓN PÚBLICA. RÉGIMEN SANCIONADOR A PROVEEDORES
10 abril, 2024
107
0
José Antonio Fernández Ponce
Sin categoría
– Notas –
José Antonio Fernández
- En México, las personas físicas y morales –empresas– que proveen bienes, servicios, arrendamiento de bienes muebles y de obra al sector público –contratación pública-, eventualmente pueden ser sancionados administrativamente por infracciones a las disposiciones legales que regulan esas proveedurías –régimen sancionador-.
- Ese régimen sancionador en materia de contratación pública no es único, y ni siquiera es uniforme, pues no solo la federación, los estados y los municipios tienen, en general, regímenes sancionadores propios, sino que en cada uno de esos ámbitos se carece de un solo cuerpo normativo que estatuya un solo régimen sancionador aplicable por igual a la adquisición de bienes y servicios, arrendamiento de bienes muebles y de ejecución de obra, así como de las denominadas asociaciones público-privadas; antes bien, hay tantos regímenes sancionadores en materia de contratación pública, como leyes de contratación pública hay.
- Así es que la federación tiene un régimen sancionador aplicable a las empresas en cada una de las leyes siguientes:
- Ley Obras Públicas y Servicios Relacionadas con las Mismas, y
- Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público;
- Ley de Asociaciones Público-Privadas.
- Ese mismo esquema regulatorio, con diferencias más accidentales que sustanciales, es replicado por la mayoría de los estados y, en un número importante de los estados, por los municipios a través de los reglamentos que les son propios.
- Para mayor complejidad habrá de agregarse, sin ahondar más, que los organismos que gozan de autonomía constitucional -como el Banco de México, por citar un ejemplo-, tiene su propia normatividad en materia de contratación pública.
- A todo ese entramado habrán de sumarse la Ley General de Responsabilidades Administrativas, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas y las leyes de responsabilidades administrativas de cada una de las 32 entidades federativas.
- Salvo especificidades, la aplicación de los regímenes sancionadores recogidos en las diversas disposiciones citadas corresponde a los órganos internos de control federales, estatales y municipales, que actúan de oficio o motivados por peticiones expresas por parte de los órganos de fiscalización superior de la federación como de los estados, o por denuncias ciudadanas.
- A modo de ejemplo, considerando el caso de San Luis Potosí, estado en el que las disposiciones legales que expide el congreso local son obligatorias para los tres poderes, los municipios y los organismos constitucionales autónomos, se refieren a continuación los regímenes sancionadores aplicables a las empresas en materia de contratación pública:
| Ley de Adquisiciones del Estado | |
| ARTICULO 52.- Los licitantes o proveedores que infrinjan las disposiciones contenidas en esta ley, serán sancionados conforme a lo dispuesto en el presente título. | |
| ARTICULO 53.- Se establecen como infracciones a la presente ley, las siguientes: I. Proporcionar información falsa o documentación alterada a las instituciones; II. Actuar con dolo o mala fe en algún concurso para beneficiarse respecto de contrato determinado; III. Incurrir en incumplimiento de órdenes de compra, órdenes de servicio o contratos; IV. Realizar actos, prácticas u omisiones que tengan el deliberado propósito de lesionar el interés general o la economía de las instituciones; V. Que el proveedor o licitante, una vez formalizado el contrato, se declare en quiebra; VI. Aceptar pedidos o firmar contratos a sabiendas de que no se observaron los procedimientos establecidos en esta ley; VII. Negar información o las facilidades necesarias al órgano de control respectivo, para que el personal autorizado de éste ejerza sus funciones de verificación; y VIII. Las demás que en términos de ley deban entenderse como tales. | |
| ARTICULO 54.- Las infracciones enumeradas en el artículo anterior, se sancionarán con: I. Multa por el equivalente de cien a un mil veces la unidad de medida y actualización diaria vigente, en la fecha en que se cometa la infracción; II. Suspensión temporal como proveedor; y III. Suspensión definitiva como proveedor. Esta sanción se boletinará para su conocimiento a las demás instituciones de gobierno, las cuales bajo ninguna circunstancia deberán formalizar contrato alguno con el proveedor suspendido; de llegar a hacerlo, incurrirán en responsabilidad los funcionarios o servidores públicos que los autoricen o aprueben. La suspensión temporal o definitiva como proveedor se aplicará sin perjuicio de la imposición de sanciones económicas que procedan, incluyendo las de otra naturaleza a las que llegue a hacerse acreedor el sancionado. | |
| ARTICULO 55.- Los proveedores o licitantes serán sancionados por el órgano de control de cada institución, quien para tal efecto tomará en cuenta la menor o mayor gravedad de la infracción cometida, las condiciones económicas del infractor y demás elementos relacionados con la misma. No se sancionará en aquellos casos en que la infracción derive de causas de fuerza mayor o caso fortuito evidentemente acreditadas; o cuando sin mediar requerimiento, por desconocerlo la institución, en forma voluntaria el proveedor o licitante corrija la falta u omisión cometida. | |
| ARTICULO 56.- El procedimiento para aplicar las sanciones se iniciará con el comunicado por escrito al presunto infractor sobre las supuestas irregularidades cometidas, conminándolo para que dentro del término de tres días hábiles manifieste lo que a su interés convenga y aporte las pruebas necesarias que desvirtúen o aclaren los hechos. Transcurrido dicho término, dentro de los quince días hábiles siguientes, se resolverá lo conducente, comunicando por escrito al afectado la resolución. En cuanto sea aplicable, se tomará en cuenta lo previsto en el Artículo 65 de esta ley. | |
| ARTICULO 57.- La imposición de las sanciones administrativas es independiente de las responsabilidades del orden civil o penal que puedan derivarse por la comisión de los mismos hechos. | |
| ARTICULO 58.- Las instituciones podrán rescindir o dar por terminados anticipadamente los contratos, en caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones a cargo del proveedor o licitante. | |
| ARTICULO 59.- En el caso de rescisión del contrato por incumplimiento del proveedor, se harán efectivas las garantías o fianzas otorgadas y en su caso, se exigirá además el reintegro de anticipos o pagos que se hayan hecho, sin perjuicio de ejercerse las demás acciones que procedan. Las multas impuestas como sanción y los reintegros de anticipos y pagos hechos a los proveedores, una vez determinados en cantidad líquida, si no fueren cubiertos previo el requerimiento respectivo, se constituirán en créditos fiscales a favor de las instituciones, quienes por sí o a través de los acuerdos de coordinación existentes, podrán llevar a cabo el procedimiento de ejecución que corresponda conforme a las disposiciones aplicables. | |
| Comentarios: De acuerdo con las porciones normativas que se resaltan, el incumplimiento de contratos celebrados al amparo de la Ley de Adquisiciones y la celebración de los mismos con violaciones a los procedimientos de adjudicación de los mismos, entre otras causas, tienen el carácter de infracciones legales que, por lo tanto, ameritan sanciones administrativas; sanciones entre las que destaca la suspensión temporal o definitiva como proveedor (inhabilitación), que impide la celebración de contratos con cualesquiera otras instituciones públicas del estado y sus municipios. Evidentemente, no puede soslayarse la aplicación de sanciones pecuniarias -multas- que se constituyen como créditos fiscales a cargo de las empresas y, de especial cuidado, la posible comisión de delitos enmarcados en la legislación penal. El incumplimiento contractual como las violaciones a los procedimientos de adjudicación de los contratos es sancionado, previo procedimiento, por los órganos internos de control de las instituciones contratantes, lo que puede ser de su conocimiento por: – El personal del propio órgano, normalmente, a través de auditorías o revisiones; – Denuncia ciudadana, – Derivación que le haga el ahora denominado Instituto Superior de Fiscalización del Estado. | |
| Ley de Obras Públicas del Estado | |
| ARTÍCULO 180. Quienes infrinjan las disposiciones contenidas en esta Ley, serán sancionados por el órgano de control interno que corresponda, con multa de cincuenta hasta mil veces el valor mensual de la unidad de medida y actualización vigente. | |
| ARTÍCULO 181. El funcionario público que, en abuso de sus atribuciones y en contravención a lo establecido en este Ordenamiento, viole el sobre cerrado, o divulgue información que le haya sido proporcionada por medio del sistema CompraNet, en el cual se presenten las proposiciones a que se refiere el artículo 44 de esta Ley, con el fin de conocer en forma privilegiada la información respectiva, antes de los plazos y términos que la misma señala, será destituido de su cargo y se hará acreedor a una multa de un mil a dos mil veces el valor diario de la unidad de medida y actualización vigente, sin perjuicio de las penas que le correspondan de conformidad con la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de San Luis Potosí. | |
| ARTÍCULO 182. Los órganos de control interno, además de la sanción a que se refiere el artículo anterior, inhabilitarán temporalmente al funcionario público para participar de manera directa, o por interpósita persona, en procedimientos de contratación, o celebrar contratos regulados por esta Ley, así como a las personas que se encuentren en alguno de los supuestos siguientes: I. Los licitantes que, injustificadamente, y por causas imputables a los mismos, no formalicen el contrato adjudicado por la convocante; II. Los contratistas a los que se les haya rescindido administrativamente un contrato en dos o más instituciones en un plazo de tres años; III. Los contratistas que no cumplan con sus obligaciones contractuales por causas imputables a ellos y que, como consecuencia, causen daños o perjuicios graves a la institución de que se trate; IV. Las que proporcionen información falsa o que actúen con dolo o mala fe en algún procedimiento de contratación, en la celebración del contrato o durante su vigencia, o bien, en la presentación o desahogo de una solicitud de conciliación o de una inconformidad; V. Los contratistas que se encuentren en el supuesto de la fracción XVII del artículo 90 de este Ordenamiento, y VI. Aquéllas que se encuentren en el supuesto del párrafo segundo del artículo 226 de esta Ley. | |
| ARTÍCULO 183. Si el licitante a quien se adjudique el contrato no lo firma, o no pudiere obtener las fianzas para garantizar en los términos previstos en esta Ley, por causas imputables al mismo, no podrá participar ni ser contratado en la misma dependencia, entidad o ayuntamiento en otras licitaciones públicas, invitaciones restringidas, o adjudicaciones directas, durante el periodo de un año, contado a partir de la fecha de vencimiento de los plazos para firmarlo o para afianzar, según sea el caso. | |
| ARTÍCULO 184. La inhabilitación que se imponga no será menor de tres meses ni mayor de cinco años, plazo que comenzará a contarse a partir del día siguiente a la fecha en que el respectivo órgano de control interno la haga del conocimiento de las instituciones, mediante la publicación de la circular respectiva en el Periódico Oficial del Estado, y en CompraNet. Si al día en que se cumpla el plazo de inhabilitación a que se refiere el párrafo anterior, el sancionado no ha pagado la multa que hubiere sido impuesta en términos del artículo 181 de esta Ley, la mencionada inhabilitación subsistirá hasta que se realice el pago correspondiente. | |
| ARTÍCULO 185. Las instituciones, dentro de los quince días siguientes a la fecha en que tengan conocimiento de alguna infracción a las disposiciones de esta Ley, remitirán a su respectivo órgano de control interno la documentación comprobatoria de los hechos presumiblemente constitutivos de la infracción. | |
| ARTÍCULO 186. Los órganos de control interno impondrán las sanciones, considerando: I. Los daños o perjuicios que se hubieren producido con motivo de la infracción; II. El carácter intencional o no del acto u omisión constitutivo de la infracción; III. La gravedad de la infracción; IV. Las condiciones del infractor; V. Cuando sean varios los responsables, a cada uno se le impondrá el total de la sanción o multa, y VI. Tratándose de reincidencia, se impondrá otra sanción o multa mayor dentro de los límites señalados en esta Ley. En la tramitación del procedimiento para imponer las sanciones a que se refiere este Título, los órganos de control interno deberán observar lo dispuesto por el Título Cuarto, y demás aplicables del Código Procesal Administrativo para el Estado de San Luis Potosí, aplicando, supletoriamente, tanto el Código Civil, y el Código de Procedimientos Civiles para el Estado. | |
| ARTÍCULO 188. Los contratistas que se encuentren en el supuesto de las fracciones, IV, V y VI del artículo 182 de la presente Ley, no podrán presentar propuestas ni celebrar contratos sobre las materias objeto de esta Ley, durante el plazo que establezca el órgano de control interno de la institución de que se trate, el cual no será menor de seis meses ni mayor de dos años, contados a partir de la fecha en que el contratista haya incurrido en el supuesto respectivo. | |
| ARTÍCULO 191. En el procedimiento para la aplicación de las sanciones, o multas a que se refiere este Capítulo, se observarán las reglas siguientes: I. Se comunicará por escrito al presunto infractor sobre los hechos que se le imputen, para que dentro del término que no podrá ser menor a diez días hábiles, exponga lo que a su derecho convenga, y aporte las pruebas que estime pertinentes; II. Transcurrido el término a que se refiere la fracción anterior, será resuelto el procedimiento por parte de la autoridad competente, considerando los argumentos y pruebas que se hubieren ofrecido en contrario, y III. La resolución será por escrito, debidamente fundada y motivada, y deberá ser notificada personalmente dentro de los tres días hábiles siguientes al afectado. En lo conducente, este artículo será aplicable en las rescisiones administrativas que lleven a cabo las instituciones por causas imputables a los contratistas. | |
| ARTÍCULO 193. Las responsabilidades a que se refiere la presente Ley, son independientes de las de orden civil o penal, que puedan derivar de los mismos hechos. | |
| Comentarios: De igual forma, el incumplimiento de contratos celebrados al amparo de la Ley de Obras Públicas entre otras causas, tienen el carácter de infracciones legales que, por lo tanto, ameritan sanciones administrativas; sanciones entre las que destaca la inhabilitación temporal de tres meses a cinco años. El incumplimiento contractual es sancionado, previo procedimiento, por los órganos internos de control de las instituciones contratantes, lo que puede ser de su conocimiento por: – El personal del propio órgano, normalmente, a través de auditorías o revisiones; – Denuncia ciudadana, o – Derivación que le haga el ahora denominado Instituto Superior de Fiscalización del Estado. | |
| Ley de Asociaciones Público-Privadas Estado | |
| Artículo 79. Los licitantes o los inversionistas-proveedores que infrinjan cualquier disposición de esta Ley serán sancionados por la Contraloría General del Estado o la Contraloría Municipal, según corresponda, con multa equivalente a una cantidad entre mil y cinco mil veces el valor de la Unidad de Medida y Actualización, elevada al mes, en la fecha de la infracción. Dentro de los quince días naturales siguientes a la fecha en que tengan conocimiento de alguna infracción a esta ley, la dependencia o entidad remitirá a la Contraloría que haya impuesto la sanción, la documentación comprobatoria de los hechos presuntamente constitutivos de la violación en que se hubiere incurrido. | |
| Artículo 80. Además de la sanción prevista en el artículo anterior, la Contraloría General del Estado o la Contraloría Municipal según corresponda, determinarán la inhabilitación temporal para participar en procedimientos de adjudicación o celebrar contratos regidos por esta ley, a quien se encuentre en alguno de los supuestos siguientes: a) Licitantes que sin justificación y por causas que les sean imputables, no formalicen un contrato que les sea adjudicado; b) Licitantes o inversionistas-proveedores que en términos de esta ley se encuentren impedidos para participar en los procedimientos de adjudicación regidos por esta ley; c) Inversionistas-proveedores que se ubiquen en el supuesto del inciso c) del primer párrafo del artículo 58 de esta ley; d) Inversionistas-proveedores que no cumplan con sus obligaciones contractuales por causas que les sean imputables y que, como consecuencia, causen daños o perjuicios graves a la dependencia o entidad de que se trate; e) Persona que proporcione información falsa o que actúe con dolo o mala fe en algún procedimiento de adjudicación, en la celebración de un contrato o durante el cumplimiento del mismo, o bien en las gestiones que realicen o en el desahogo de una queja en la tramitación del recurso de inconformidad; o f) Personas que se encuentren en el supuesto del inciso f) del primer párrafo del artículo 58 de esta ley. La inhabilitación que se imponga no será menor de tres meses ni mayor de cinco años. El plazo se contará a partir del día siguiente en el cual la Contraloría General de Gobierno o la Contraloría Municipal según corresponda, lo haga del conocimiento público mediante la inserción de la resolución correspondiente en el Periódico Oficial del Estado. | |
| Artículo 82. La imposición de sanciones administrativas se hará con base en el siguiente procedimiento: a) Se comunicará por escrito al inversionista-proveedor presuntamente responsable, los hechos constitutivos de la infracción, para que dentro del término de 10 días hábiles exponga lo que a su derecho convenga y ofrezca y aporte las pruebas que estime pertinentes; b) Trascurrido el término referido en el inciso anterior, resolverá con base en los argumentos y las pruebas que se hubieren hecho valer, y c) La resolución deberá estar debidamente motivada y fundada, y se comunicará por escrito a quien hubiere sido objeto del procedimiento. | |
| Comentarios: De acuerdo con las porciones normativas que se resaltan, el incumplimiento de contratos celebrados al amparo de la Ley de Asociaciones Público-Privadas, entre otras causas, tienen el carácter de infracciones legales que, por lo tanto, ameritan sanciones administrativas; sanciones entre las que destaca la inhabilitación que no será menor de tres meses ni mayor de cinco años. El incumplimiento contractual es sancionado, previo procedimiento, por la Contraloría General de Gobierno o la Contraloría Municipal según corresponda, lo que puede ser de su conocimiento por: – El personal del propio órgano, normalmente, a través de auditorías o revisiones; – Denuncia ciudadana, o – Derivación que le haga el ahora denominado Instituto Superior de Fiscalización del Estado. | |
En resumen, la supervisión constante en el cumplimiento del contrato por ambas partes es de vital importancia para evitar la determinación de infracciones y la aplicación de sanciones a la empresa contratista.
Además, las omisiones o deficiencias por parte de las instituciones públicas en la elaboración de instrumentos que den debida cuenta tanto del cumplimiento de los requisitos legales establecidos respecto de los procedimientos de adjudicación, como de aquellos que soporten el cumplimiento del clausulado del contrato, bien pueden derivar en la determinación de hechos u omisiones que apunten hacia un incumplimiento por parte de la propia empresa contratista, por lo que se hace necesario mantener una revisión estricta de la elaboración de los instrumentos que el propio contrato impone a las partes, a efecto de demostrar el cumplimiento de obligaciones mutuas.
En este punto es obligado destacar que algunos focos de desconocimientos en órganos internos de control en materia de contratación pública elevan el riesgo de afectaciones a la empresa contratante sino se cuenta con la capacidad de atender debidamente a la solventación de las observaciones que emitan, como para estructurar una adecuada defensa de la empresa en las instancias jurisdiccionales correspondientes.